Laissa korostetaan kuntajaon muutospäätöksen luonnetta hallintopäätöksenä, johon sovelletaan kuntajakolaissa säädettyjä eräitä poikkeuksia lukuun ottamatta yleisiä hallinto-oikeudellisia säännöksiä ja periaatteita.
Kuntajaon kehittämisen tavoitteita ja kuntajaon muuttamisen edellytyksiä on myös täsmennetty. Kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne.
Uudessa laissa kunnilla on ratkaiseva rooli kuntajaon muuttamisen vireillepanossa, valmistelussa ja päätöksenteossa. Kuntien yhdistyessä ratkaiseva asema on kuntien yhdessä valmistelemalla yhdistymisesityksellä. Kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan voi esittää myös yksittäinen kunta tai kunnan jäsen.
Keskeiset muutokset aiempaan lakiin verrattuna ”pähkinänkuoressa”:
• ”kuntien yhdistyminen” ja ”kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan” omina kokonaisuuksina
• valmisteluprosessit omissa luvuissa
• valmistelun vetovastuu kunnilla
• kuntien yhdistymisen käsitteenä eri tilanteissa aina ”uusi kunta”
• hallinnon ja palvelujen järjestämissopimus on nyt yhdistymissopimus
• sopimuksen minimisisältö säädetään laissa
• sopimuksen osana ei enää palvelurakennesuunnitelmaa
• järjestelytoimikunta on nyt yhdistymishallitus, jonka kunnat valitsevat yhdistymissopimuksessa sovitulla tavalla
• valituksen pääkohteena valtuuston päätös kunnan yhdistymisesityksestä
• tuomioistuin voisi kumota päätöksen myös, jos kuntajaon muutos olisi ilmeisesti vastoin kuntajaon muuttamisen edellytyksiä
• valtioneuvoston päätöksestä valituskielto, jos kysymys kuntien yhteisestä esityksestä
Kuntajaon muuttamisen edellytykset
Kuntajaon muuttamisen edellytyksistä säädetään lain 4 §:ssä seuraavasti:
Kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos parantaa:
1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai muuten edistää kunnan toimintakykyä;
2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita;
3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai
4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta.
Kunnan on muodostuttava yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden, jollei valtioneuvosto aluellisen eheyden osalta 4 luvussa tarkoitetun erityisen kuntajakoselvityksen perusteella toisin päätä. Erityisellä kuntajakoselvityksellä pyritään siihen, että kunta muodostuisi yhdestä alueesta.
Edellä 1 momentissa alueella tarkoitetaan yhden tai useamman kunnan tai niiden osan muodostamaa aluetta, johon kuntajaon muutos vaikuttaa. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä arvioidaan myös alueen tulevan kehityksen kannalta.
Kuntajakoa muutettaessa on huolehdittava suomen- ja ruotsinkielisen väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. Kuntajakoa muutettaessa tulee ottaa huomioon saamelaisten kielelliset oi-keudet sekä saamelaisten oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan sekä saamelaisten kieltä ja kulttuuria koskeva itsehallinto saamelaisten kotiseutualueella.
Kuntajaon muuttamisen edellytykset koskevat sekä kuntien yhdistymistä että kunnan osan siirtämistä toiseen kuntaan. Kuntien yhdistymisen edellytyksenä on edellä mainitun lisäksi kuntien yhteinen esitys. Kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan voidaan tehdä ensinnä, jos muutoksen kohteena oleva kunta ei vastusta muutosta. Kunnan vastustuksesta huolimatta muutos voitaisiin tehdä, jos se on kunnan kannalta vähäinen ja alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä muutoksen kohteena olevan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä sekä rahoituksesta.
Muuttamisen vireillepano ja valmistelu
Kuntien yhdistyminen
Kuntajakolain 3 §:n mukaan kuntien yhdistymisellä tarkoitetaan kuntajaon muuttamista, jossa:
1. Yksi tai useampi kunta lakkaa ja yhdistyy olemassa olevaan kuntaan
2. Kunnat lakkaavat ja ne yhdistetään perustamalla uusi kunta
3. Kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kesken siten, että jaettava kunta lakkaa. Yhdistymisen tuloksena syntynyttä kuntaa kutsutaan laissa aina uudeksi kunnaksi.
Kuntajakolain 5 §:n mukaan esityksen kuntien yhdistymisestä tekevät muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustot yhdessä. Esitys toimitetaan valtiovarainministeriölle. Esityksessä on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja selvitettävä, miten muuttamisen edellytykset täyttyvät.
Yhdistymisesityksen valmistelussa kunkin kunnan on huolehdittava kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksista sekä varattava asukkaille ja muille, jotka katsovat asian koskevan itseään, tilaisuus tehdä huomautus ehdotuksesta kuntien yhdistymisesitykseksi. Tässä suhteessa uusi laki poikkeaa vanhasta, jossa lääninhallitus huolehti huomautuksenteko-vaiheesta.
Kuntien on tehtävä kuntien yhdistymisestä yhdistymissopimus, joka liitetään kuntajakoesitykseen. Siinä on sovittava ainakin seuraavista asioista:
1) kuntajaon muuttamisen 3 §:n 2 momentissa säädetystä toteuttamistavasta ja ajankohdasta;
2) uuden kunnan hallinnon järjestämisen periaatteista;
3) uuden kunnan nimestä;
4) 10 §:ssä tarkoitetun yhdistymishallituksen jäsenten ja varajäsenten määrästä, paikkojen jakautumisesta yhdistyvien kuntien kesken sekä niiden alueella valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien kesken;
5) yhdistymishallituksen toimivallasta;
6) yhdistymishallituksen yhteistyöstä yhdistyvien kuntien viranomaisten kanssa ennen kuin valtioneuvosto on päättänyt kuntien yhdistymisestä;
7) yhdistyvien kuntien kunnanjohtajien asemasta uudessa kunnassa;
8) yhdistyvien kuntien palvelujärjestelmien yhteensovittamisen periaatteista; sekä
9) uuden kunnan taloudenhoidon yleisistä periaatteista.
Yhdistymissopimus on voimassa siitä alkaen, kun valtuustot ovat sen hyväksyneet. Kuntajako-lain 9 §:n mukaan sopi-musta on noudatettava siihen saakka, kun kuntien yhdistymisen voimantulosta on kulunut kolme vuotta, jollei ole sovittu lyhyemmästä ajasta tai jollei jonkin sopimusmääräyksen noudattaminen tule aikaisemmin mahdottomaksi.
Uudessa laissa järjestelytoimikunnan korvaa yhdistymishallitus, jonka kuntien valtuustot valitsevat yhdistymissopimuksessa sovitulla tavalla. Yhdistymishallitus vastaa yhdistymissopimuksen toimeenpanosta ja huolehtii uuden kunnan toiminnan ja hallinnon järjestämisen valmistelusta.
Kunnan osan siirtäminen toiseen kuntaan
Esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voi tehdä asianomainen kunnan valtuusto, kuntien valtuustot yhdessä tai kunnan jäsen. Esitys on toimitettava valtiovarainministeriölle.
Kunnan jäsenen on toimitettava esityksensä oman kuntansa kunnanhallitukselle, joka hankkii esityksestä kaikkien muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustojen lausunnot. Kuntajakolain 12 ja 13 §:ssä säädetään erikseen kuntien yhteisen esityksen sisällöstä ja valmistelusta sekä yksittäisen kunnan ja kunnan jäsenen esityksen sisällöstä.
Erityinen kuntajakoselvitys
Kuntajaon muuttamisen laajuuden tai vaikeuden johdosta tai muusta perustellusta syystä ministeriö voi määrätä toimitettavaksi erityisen kuntajakoselvityksen, jota varten ministeriö asettaa kuntia kuultuaan yhden tai useamman kuntajakoselvittäjän. Erityinen kuntajakoselvitys voidaan määrätä toimitettavaksi ministeriön aloitteesta, kunnan esityksestä tai esityksestä, jonka takana on vähintään 20 % kunnan äänioikeutetuista asukkaista.
Ministeriön määräämän kuntajakoselvityksen kustannuksista vastaa valtio.
Kuntajaon muuttamisesta päättäminen
Lähtökohta on, että kuntajaon muuttamisesta päättää valtioneuvosto. Ministeriö voi päättää kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei ole sitä vastustanut tai hylätä esityksen, jos muu-toksen kohteena olevan kunnan valtuusto on sitä vastustanut. Samoin ministeriö voi heti hylätä esityksen kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan, jos se katsoo, ettei kuntajaon muuttamiselle ole riittäviä edellytyksiä.
Päätös kuntajaon muuttamisesta on tehtävä ennen muutoksen voimaantuloa edeltävän vuoden kesäkuun loppua. Muutos tulee aina voimaan kalenterivuoden alusta.
Uuden kunnan hallinnon järjestäminen
Jos kuntajaon muutos tulee voimaan kunnallisvaalikauden vaihtuessa, kunnallisvaalit toimitetaan uuden kuntajaon mukaisesti.
Jos yhdistyminen tulee voimaan kesken kunnallisen vaalikauden, lähtökohta on tällöinkin, että kunnissa toimitetaan voimaan tuloa edeltävänä vuonna uudet kunnallisvaalit. Yhdistyvät kunnat voivat kuitenkin sopia yhdistymissopimuksessa, että niiden valtuustot yhdistetään uuden kunnan valtuustoksi kunnallisvaalikauden loppuun kestäväksi toimikaudeksi. Voidaan myös sopia siitä, että valtuustot yhdistyvät vain osittain. Tällöin yhdistyvien kuntien valtuustot päättävät, montako valtuustopaikkaa kustakin kunnasta tulee uuden kunnan valtuustoon. Valtuustoon on aina tultava vähintään ¼ kunkin yhdistyvän kunnan valtuutetuista.
Heti uuden kunnan kunnallisvaalien tuloksen vahvistamisen jälkeen valtuuston on ryhdyttävä toimenpiteisiin, jotka ovat tarpeen kunnan toiminnan ja hallinnon järjestämiseksi. Valtuuston on valittava muun muassa uuden kunnan kunnanhallitus.
Jos kuntajaon muutos johtaa henkilöstön työnantajan vaihtumiseen, se katsotaan liikkeen-luovutukseksi. Aina 2013 saakka voimaan tulevissa kuntajaon muutoksissa henkilöstöllä on vahva palvelussuhdeturva. Työnantajalla ei ole oikeutta irtisanoa palvelussuhdetta taloudellisilla tai tuotannollisilla irtisanomisperusteilla viiteen vuoteen kuntajaon muutoksen voimaantulosta.
Omaisuuden siirtyminen ja taloudellinen selvitys
Kuntien yhdistyessä siirtyvät lakkaavan kunnan oikeudet, luvat, omaisuus, velat ja velvoitteet uudelle kunnalle. Jos lakkaavan kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken, omaisuuden jakamisesta on toimitettava kuntajakolain 37 §:ssä tarkoitettu taloudellinen selvitys. Se voidaan jättää toimittamatta vain, jos muutoksen vähäisten vaikutusten vuoksi tai muusta syystä sitä pidetään tarpeettomana.
Lähtökohtana on, että kiinteä omaisuus ja siihen kiinteästi liittyvät oikeudet ja irtaimisto, joka yksinomaan tai pääasiallisesti palvelee kunnan palvelujenjärjestämistä kyseisellä alueella, siirtyy sille kunnalle, johon alue siirretään. Kunnan on korvattava omaisuus alueen luovuttavalle kunnalle.
Jos kunnat eivät pääse yksimielisyyteen taloudellisesta selvityksestä, asia ratkaistaan kunnan vaatimuksesta erityisessä välitysmenettelyssä.
Muutoksenhaku
Kuntajaon muutoksissa muutoksenhaun pääkohde on valtuuston päätös, jolla esitetään kunta-jakoa muutettavaksi. Hallintotuomioistuin voi tutkia valtuuston päätöksen lainmukaisuuden kunnallisvalituksen valitusperusteiden lisäksi kuntajaon muuttamisen edellytyksiä koskevilta osin.
Sen sijaan kuntien yhteisen esityksen mukaiseen valtioneuvoston päätökseen kuntien yhdistymisestä ei saa hakea muutosta.
Jos valtioneuvosto on hylännyt kuntajakoesityksen, muutosta saa valittamalla hakea muutoksen kohteena oleva kunta, sen jäsen tai yhdistymishallitus.
Valtuuston päätöksestä valitetaan ensiasteessa hallinto-oikeudelle ja valtioneuvoston päätöksestä suoraan korkeimmalle hallinto-oikeudelle.