Tilaaja-tuottaja -toimintatavalla tarkoitetaan julkisten palvelujen tuotannon organisoimista niin, että palvelun tilaajan ja tuottajan roolit erotetaan toisistaan. Tilaajana toimii julkinen taho (esim. kunta) ja tuottajana voi toimia joko kunnan oma tai sen ulkopuolinen organisaatio.
Toimintatapaa voidaan soveltaa niin yksittäisen kunnan kuin laajemman kuntajoukon näkökulmasta. Esimerkiksi monet ns. isäntäkuntamallin mukaiset ratkaisut sisältävät tilaaja-tuottaja -ajattelun.
Toimintatavasta ei ole olemassa yhtä ideaalimallia, vaan kokoelma erilaisia toisistaan poikkeavia käytäntöjä. Olemassa olevaa mallia ei voi suoraan kopioida kunnasta toiseen, mutta perusidean voi. Jo saaduista kokemuksista on hyvä ottaa oppia, mutta kunnassa toteutettava toimintamalli on kuitenkin rakennettava kunnan omiin olosuhteisiin ja toimintakulttuuriin sopivaksi. Tämän vuoksi on ehkä realistisempaa puhua yleisellä tasolla tilaaja-tuottaja -toimintatavasta ja tämän käytännön sovelluksista tilaaja-tuottaja -malleina.
Tilaaja-tuottaja -toimintatapa voi olla myös julkisen organisaation sisäinen ohjausmalli. Toimintatavan käyttöönotto ei automaattisesti tarkoita palveluiden ulkoistamista, tai yksityistämistä. Toimintatapa voi olla myös väline kehittää oman organisaation toimintatapoja ja prosessia.
Toimintatavan onnistunut toteutus edellyttää tuottajayksiköiden itsenäisyyden vahvistamista. Tuottajalla pitää olla mahdollisuus toteuttaa käytännön tuotanto parhaaksi katsomallaan tavalla ilman, että tilaaja sitä tiukasti ohjaa.
Toimintatavan käyttöönoton kautta kunnan johtaminen muuttuu, kun siirrytään perinteisestä hierarkkisesta johtamistavasta sopimusperustaiseen johtamiseen. Toimintatavan käyttöönotto ei ole itsetarkoitus, vaan väline vision ja strategian toteuttamiseen.
Toimintatapa ei ole hokkuspokkus -temppu, jolla heti ratkaistaan kunnan kaikki ongelmat, vaan sen onnistunut toteutus vaatii pitkäjänteistä kehittämistyötä ja osaamisen vahvistamista. Erityisen tärkeää on tilaajaosaamisen vahvistaminen, jotta tilaaja pystyy määrittelemään mitä tilaa, miten tilaa ja keneltä tilaa. Kunnan päätehtävä ei kuitenkaan ole vain ostaa palveluita, vaan ennen kaikkea palveluilla saatavaa vaikuttavuutta kuntalaisille.
Pitää myös huomioida, että kunnilla on erilaiset lähtökohdat ja mahdollisuudet toteuttamiseen. Mahdollisuuksiin vaikuttaa mm. sijainti ja vaihtoehtoisten palveluntuottajien määrä.
Palveluiden tilaaminen ja tuottaminen edellyttää
palveluiden tuotteistamista
Jotta palveluja voidaan tilata ja tuottaa, on palvelut kyettävä nimeämään ja täsmentämään eli palvelut on tuotteistettava. Tilaaja-tuottajamallien toimivuus riippuu ratkaisevasti tuotteistamisen onnistumisesta. Tuotteistamisessa keskeistä on myös laadun määrittely. Tuotteistamisella pyritään saamaan hyötyä kuntasektorin toiminnan suunnitteluun, kehittämiseen sekä palveluiden järjestämiseen ja hankintaan.
Tuotteistaminen voidaan määritellä yksikön toiminnan jäsentämiseksi asiakkaan saamiksi palvelukokonaisuuksiksi eli tuotteiksi. Tuotteistusprosessin yhteydessä määritellään myös yksikön toimintaa ja palveluprosessia kuvaavat toiminnot. Yksinkertaistettuna tuotteistus on niiden tuotteiden paketointia, joita asiakkaalle annetaan ja jotka hinnoitellaan.
Palvelutuotteista muodostetaan määrätynlaisia kokonaisuuksia, jotka voidaan kuvata ja joiden kustannukset voidaan laskea. Tuote voi olla tavara tai palvelu tai näiden yhdistelmä. Tuote voi olla hyvin suppea (esim. yksittäinen toimenpide) tai pitkäkestoinen palveluketju tai -kokonaisuus, joka koostuu monesta jaksosta ja suoritteesta.
Tuotteistus tähtää palvelutuotannon hallintaan, jonka kautta voidaan arvioida palvelujen kustannuksia, laatua ja tuloksia. Välitön hyöty perustuu siihen, että tuotteistamisen avulla tehdään läpinäkyväksi kustannukset sekä toimintakäytännöt. Lisäksi prosessit selkiytyvät ja näin ollen niihin liittyvät mahdolliset ongelmakohdat voidaan poistaa.
Tilaaja-tuottaja -toimintatapa on toiminnanohjauksen vaihtoehto
Tilaaja-tuottaja-toimintatapa on toiminnan ohjauksen vaihtoehto. Tilaaja-tuottaja-toimintatavan käyttö synnyttää rakenteen, joka mahdollistaa muunkin kuin kunnan oman toiminnan käyttämisen palvelutuotannossa. Toimintatapaa voidaan soveltaa kuntakonsernin sisällä, palvelujen kilpailuttamiseksi yksityisillä palvelumarkkinoilla sekä kuntien yhteisessä palvelutuotannossa ja yhteishankinnoissa.
Tilaaja-tuottaja-toimintatavan tavoitteena on parantaa tehokkuutta ja asiakaslähtöisyyttä. Tilaaja-tuottaja-toimintatavan käyttö edellyttää tilaajalta vahvaa asiantuntemusta tilaamiensa hyödykkeiden tai palveluiden tarpeesta sekä kykyä priorisoida tarpeita. Toimintatapa myös kannustaa tuottajaa tehokkuuteen, mikä osaltaan ohjaa kustannuskehitystä maltillisempaan suun-taan. Ollakseen kilpailukykyisiä tuottajien on vahvistettava osaamistaan ja synnytettävä uusia innovaatioita. Tämä edesauttaa kuntia siirtymään tuotantolähtöisestä toimintatavasta kysyntä- ja asiakaslähtöisempään toimintatapaan.
Tilaaja-tuottaja-toimintatapaan siirryttäessä kuntien palveluiden tuottamisprosessit tulevat läpinäkyvimmiksi. Tieto tilattavista palveluista on yksilöity ja syntyneet kustannukset ovat helposti nähtävissä. Harha kuntien ilmaisista palveluista hälvenee samalla.
Kunnan on huolehdittava siitä, ettei huomio kiinnity vain tilaajan ja tuottajan väliseen suhteeseen, vaan palvelujen hankinnassa tarkkaillaan myös palvelun saajan ja palvelun tarjoajan välistä suhdetta.