Komission päätös valtiontuesta, jonka Suomi on myöntänyt Tieliikelaitokselle/Destialle K (2007) 6073
Komissio on 11.12.2007 tehnyt Suomelle osoitetun kielteisen päätöksen, jonka kielteinen osa koskee Tieliikelaitoksen saamaa valtiontukea.
Suomen valtio päätti vuoden 2000 lopussa muuttaa entisen Tielaitoksen sisäisen palvelun valtion liikelaitokseksi perustamalla Tieliikelaitoksen (myöh. Destia) ja avaamalla sen toiminnan asteittain kokonaan vapaalle kilpailulle. Suomen tienpitomarkkinoiden avautuminen saatiin päätökseen vuoden 2004 lopussa.
EU:n komissio päätti 11.2.2007, ettei se vastusta Suomen valtion myöntämää siirtymäkauden tukea. Tuen tavoitteena oli helpottaa Tieliikelaitoksen sopeutumista uuteen kilpailuympäristöön tilanteessa, jossa sillä oli ylimääräistä henkilöstöä ja henkilöstön vähentämistä rajoitettiin ankarasti. Komissio katsoi, että tukipaketti ei myöskään vääristänyt kilpailua suhteettomasti. Komissio katsoi, että tiepitomarkkinat ovat itse asiassa toimineet entistä paremmin sen jälkeen kun avaaminen alkoi vuonna 2001. Tarkasteltuaan tuen positiivisia ja negatiivisia vaikutuksia komissio piti päätöksessä erikseen mainittuja tukitoimenpiteitä yhteismarkkinoille soveltuvana.
Sen sijaan komissio katsoi, että monet edut, jotka yritys (Tieliikelaitos) saa erityisen asemansa (valtion liikelaitos) vuoksi, eivät sovellu yhteismarkkinoille. Komissio pitää kiellettynä valtiontukena liikelaitoksen konkurssisuojaa ja poikkeavaa verokohtelua.
Valtion toimenpiteet omien liikelaitostensa aseman selvittämisessä
EU-ministerivaliokunta päätti 11.1.2008, että Suomi ei nosta komission päätöksen kumoamiseksi kannetta ensimmäiseen oikeusasteen tuomioistuimeen (Court of First Intance of the European Communites). Talouspoliittinen ministerivaliokunta päätti 29.1.2008, ettei uusia valtion liikelaitoksia toistaiseksi perusteta. Samalla talouspoliittinen ministerivaliokunta päätti käynnistää hankkeen, jossa kartoitetaan valtion liikelaitosmallin soveltuvuutta sisämarkkinoilla.
Valtiovarainministeriö asetti 14.4.2008 valtion liikelaitosmallin soveltuvuutta sisämarkkinoille kartoittavana hankkeen sekä sille johtoryhmän ja hallinnonalakohtaiset valmistelutyöryhmät. Hankkeen toimikausi päättyy 31.12 2009 ja sen tehtävänä on
- kartoittaa valtion liikelaitosmallin soveltuvuutta sisämarkkinoille,
- tehdä ehdotukset mahdollisesti tarvittaviksi uusiksi organisointi- ja ohjausmalleiksi ja
- tehdä yhdessä liikelaitoksia ohjaavien ministeriöiden, kilpailuviranomaisten ja valtioneuvoston kanslian omistajaohjausosaston kanssa liikelaitoskohtaiset ehdotukset tarvittaviksi toimenpiteiksi.
Valtio on yhtiöittänyt Tieliikelaitoksen Destia Oy -nimiseksi osakeyhtiöksi 1.1.2008. Komission käsittelyssä on tällä hetkellä ainakin Ilmailulaitoksen eräät toimenpiteet sekä Luotsausliikelaitoksen asema markkinoilla. Prosessit ovat alkuvaiheessa.
Kunnallisen liikelaitoksen asema verrattuna valtion liikelaitokseen
Kunnallinen liikelaitos on kunnan tai kuntayhtymän liikelaitos tai erillinen oikeushenkilö, liikelaitoskuntayhtymä. Kunnan liikelaitos kuuluu kunnan ja kuntayhtymän liikelaitos kuntayhtymän organisaatioon. Ne eivät voi lain mukaan mennä konkurssiin. Sama koskee liikelaitoskuntayhtymää, joka on myös kuntayhtymä. Liikelaitokseksi voidaan vuoden 2009 alusta lukien kutsua kuntalain 10a luvun tarkoittamaa liikelaitosta. Tällä hetkellä kaikki liikelaitoksiksi nimitetyt yksiköt eivät täytä kuntalain 10a luvun vaatimuksia.
Kunta päättää itse liikelaitoksen perustamisesta ja toiminnasta kuntalain 10a luvun mukaisesti. Valtion liikelaitoksista säädetään kustakin erillisessä laissa.
Kunnallinen liikelaitos perustetaan ”liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaatteiden mukaan hoidettavaa tehtävää varten”. Jälkimmäisellä tarkoitetaan sitä, että tehtävää hoidetaan kannattavuusvaatimusten edellyttämällä tavalla, vaikka kysymys ei ole varsinaisesta liiketoiminnasta. Liikelaitos voidaan perustaa hoitamaan myös kunnan peruspalveluita ja osa sen tehtävistä voi olla myös viranomaistehtäviä, jolloin liikelaitos saa osan tuloistaan kunnan tukena tai avustuksena. Laki mahdollistaa myös kunnan sisäisen liikelaitoksen perustamisen, jolloin kunta on sen ainoa asiakas.
Valtion liikelaitos on osittain tuloverovelvollinen. Sen on suoritettava tulostaan veroa kunnalle ja seurakunnalle. Valtion liikelaitoksen tuloveroprosentti on 6,1828 prosenttia. Osakeyhtiön tuloveroprosentti on 26. Jos valtion liikelaitos tuottaa palveluja pääasiassa valtionhallinnolle, on liikelaitos tuloverosta vapaa.
Kunnallisen liikelaitoksen verovelvollisuus määräytyy samalla tavoin kuin kunnan verovelvollisuus.
Kunnallisen liikelaitoksen verovelvollisuus poikkeaa valtion liikelaitoksen tuloverovelvollisuudesta, koska toiminnan verovelvollisuus riippuu siitä, onko toiminta katsottava elinkeinotoiminnaksi. Kunnallisen liikelaitoksen harjoittaessa elinkeinotoimintaa kunnan osana vain kunnan alueella, kunta ei ole tuloverovelvollinen tästä toiminnasta. Kunta on valtion liikelaitoksen tapaan osittain tuloverovelvollinen (tuloveroprosentti 6,1828), jos toimintaa harjoitetaan kunnan alueen ulkopuolella.
Kuntayhtymä (ja siten myös sen liikelaitos ja liikelaitoskuntayhtymä) maksaa tuloveroa kunnalle ja seurakunnalle elinkeinotoiminnan tuottamasta tulosta. Kuntayhtymän ja sen liikelaitoksen ja liikelaitoskuntayhtymän tuloveroprosentti on myös 6,1828.
Kunnallinen liikelaitos on samalla tavoin varainsiirtoverosta vapaa kuin kunta, ts. se ei maksa kiinteistön varainsiirtoveroa. Osakeyhtiön varainsiirtovero kiinteistön luovutuksessa on 4 %.
Kunnallinen liikelaitos ei maksa kiinteistöveroa oman kunnan alueella olevista kiinteistöistä. Kuntayhtymä ja sen liikelaitos – samoin kuin yritykset - maksavat kiinteistöveroa sille kunnalle, jonka alueella niillä on kiinteistöjä. Yritykset maksavat kiinteistöveroa kunkin kunnan määräämien veroprosenttien mukaan.
Yhteenvetona voidaan todeta, että konkurssikelpoisuuden ja verotuskohtelun osalta kunnalliset liikelaitokset ovat verrattavissa valtion liikelaitoksiin. Sen sijaan kunnallisten liikelaitosten lukumäärä on huomattavasti suurempi ja toiminnan kirjo huomattavasti laajempi kuin valtion liikelaitoksilla.
Liikelaitoksen toiminta osana kunnan toimintaa
Kunnallinen liikelaitos voidaan perustaa liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaatteiden mukaan hoidettavaa tehtävää varten.
Liiketoiminnalla tarkoitetaan tehtävää, joka rahoitetaan ainakin pitkällä aikavälillä tulorahoituksella. Liiketoiminnan tunnuspiirteitä ovat lisäksi:
- palvelujen ym. myynti kunnan tai kuntayhtymän ulkopuolelle
- markkinaehtoisuus siten, että asiakassuhde on sopimusperusteinen ja asiakkaalla tilaajana olisi harkintavaltaa
- markkinahinta suoritehinnoittelussa kustannusvastaavuuden lisäksi
Liikelaitoksen toiminta on liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti järjestettyä silloin, kun tehtävän tulojen on tarkoitus kattaa sen suorittamisesta aiheutuvat menot, mutta toiminnassa ei ole kysymys varsinaisesta liiketoiminnasta. Tällöin kunnallinen liikelaitos huolehtii yleensä sellaisista lakisääteisistä peruspalveluista, joita kunnat ovat lain nojalla velvollisia järjestämään. Kunta voi perustaa liikelaitoksen hoitamaan myös kunnan sisäisiä palveluja. Samoin kunnat voivat perustaa yhteisen liikelaitoksen, liikelaitoskuntayhtymän, tuottamaan palveluja jäsenkunnilleen.
Kunnalla ei ole velvollisuutta perustaa liikelaitosta, vaan kunnan liikelaitos on toisaalta kunnan tapa organisoida liiketoimintaansa ja toisaalta se on kunnan tapa järjestää omaa toimintaansa siten, että toiminta on taloudellisesti tehokasta ja läpinäkyvää. Kuntalain yleisen toimialan rajoitukset koskevat myös kunnallisia liikelaitoksia.
Kunnallisten liikelaitosten kirjo on paljon laajempi kuin valtion liikelaitosten. Liikelaitoksia ei voida tarkastella yhtenä kokonaisuutena. On eriteltävä toisaalta, mitkä liikelaitoksista harjoittavat liiketoimintaa sillä tavoin, että ne toimivat markkinoilla kilpailutilanteessa osakeyhtiöiden ja muiden yksityisoikeudellisten yhteisöjen (jäljempänä: yritysten) kanssa, ja toisaalta, mitkä liikelaitokset eivät toimi kilpailutilanteessa markkinoilla, vaan hoitavat liiketaloudellisia periaatteita noudattaen sellaisia tehtäviä, joita kunta voisi kilpailun neutraliteettia vaarantamatta hoitaa omana tehtävänään liikelaitosta perustamatta.
Kuntien liikelaitosten osalta ei ole syytä lähteä tekemään sellaista yleistä linjausta, että kaikkien uusien liikelaitosten perustamisesta luovutaan.
Liikelaitoksen vaihtoehtona voi joissakin tapauksissa olla osakeyhtiö, mutta varsin usein myös toiminnan järjestäminen kunnan omana toimintana liikelaitosta perustamatta. Kuntien on syytä edelleenkin itse valita toimintansa organisointimuodot. Kuntien tarkoituksena ei kuitenkaan ole laajentaa toimintaansa yksityisille markkinoille.
Kuntakonserni, hankintalainsäädäntö ja kilpailuneutraliteetti
Kunnat ovat myös perustaneet osakeyhtiöitä tai muita yhteisöjä tuottamaan palveluja kuntalaisille, kunnalle, useammalle kunnalle tai mahdollisesti muille tahoille. Mikäli kunnalla on kirjanpitolain 1 luvun 5 §:ssä tarkoitettu määräysvalta yhteisössä, kyse on kunnan tytäryhteisöstä. Kunta tytäryhteisöineen muodostaa kuntalain 16 a §:n mukaisen kuntakonsernin.
Hankintalaki velvoittaa kunnat ja muut hankintayksiköt lähtökohtaisesti kilpailuttamaan hankintansa. Kilpailuttamisvelvollisuuden piiriin eivät kuitenkaan kuulu kunnan oman organisaation tuottamat tavarat, palvelut tai urakat. Hankintalainsäädäntöä ei yleisen hankintalain 10 §:n sidosyksikkösäännöksen mukaan sovelleta hankintoihin muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on (niin sanottu in - house hankinta). Erityisalojen hankintalain 19 § sisältää sidosyksikkösäännöksen, jota soveltavat vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivat hankintayksiköt. Erityisalojen sidosyksikkösäännös perustuu asianomaiseen hankintadirektiiviin.
Kuntakonsernin sisällä tapahtuvan toiminnan ei voida pelkästään konsernirakenteen perusteella todeta jäävän kilpailtujen markkinoiden ulkopuolelle. Sidosyksikkösäännöksen edellytykset täyttävä toiminta ei tapahdu kilpailuilla markkinoilla. Markkinoilla toimimisen arviointi edellyttää tapauskohtaista kokonaisarviota.
Kunnalle palveluja tuottavan liikelaitoksen ei ole tarkoituksenmukaista laajentaa toimintaansa yksityisille markkinoille.
Kuntien liikelaitosten tyypittely
Liikelaitos on kunnallishallinnossa toisaalta tapa organisoida kunnan liiketoimintaa, toisaalta se on tapa organisoida taloudellisesti tehokkaalla ja läpinäkyvällä tavalla (=liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti) muitakin kuin liiketoiminnan piiriin kuuluvien tehtävien hoitoa. Kuntien tulee kartoittaa/selvittää liikelaitoksesta kunnallisena toimintamuotona mahdollisesti aiheutuvat kilpailuneutraliteetin ongelmat ja harkita toimenpiteitä, joilla kunnat voivat kehittää liikelaitosten toimintatapoja niin, ettei merkittäviä ongelmia kilpailuneutraliteetin suhteen synny. Keskeisenä seikkana on se, milloin liikelaitos toimii markkinoilla kilpailutilanteessa yritysten kanssa. Tässä tilanteessa liikelaitoksen voidaan katsoa saavan hyötyä toimintamuodostaan veroedun ja konkurssikelpoisuuden puutteen johdosta. Tämän vuoksi kuntien liikelaitokset on syytä tyypitellä kilpailuneutraliteetin näkökulmasta seuraavasti
- liikelaitokset, jotka nykyisin toimintatavoin voivat ongelmitta edelleen toimia liikelaitoksina
- liikelaitokset, jotka voivat toimintatapoja tarkistamalla jatkaa liikelaitoksina
- markkinoilla kilpailutilanteessa tapahtuva liikelaitoksen toiminta, jonka osalta on pyrittävä kilpailuneutraliteetin turvaaviin toimenpiteisiin kuten esim. yhtiöittäminen
Suuri osa liikelaitoksista kuuluu kahteen ensimmäiseen ryhmään. Sen vuoksi kunnissa ei ole syytä lähteä tekemään liian nopeita johtopäätöksiä valtion liikelaitoksia koskevien ministerivaliokunnan linjausten pohjalta. Kuntien on syytä edelleenkin itse valita toimintansa organisointimuodot ja välttää laajentamasta toimintaansa yksityisille markkinoille.
Kuntaliiton suositukset liikelaitosten toiminnan suuntaamiseen
Kuntaliitto on arviointikriteereissään pohtinut Destia-päätöksen vaikutuksia kuntien näkökulmasta. Kriteerien avulla kunnat ja kuntayhtymät voivat itse arvioida liikelaitostensa toimintaa kilpailuneutraliteetin näkökulmasta. Kuntien asiana on päättää oman arvionsa perusteella tarvittavista liikelaitostensa toiminnan kehittämistoimista. Kuntaliiton hallitus on kokouksessaan 3.6.2008 hyväksynyt ko. suositukset.
On syytä korostaa, että kunnalla on oikeus toimialansa puitteissa harjoittaa liiketoimintaa. Liiketoiminnan harjoittaminen tulee kuitenkin tapahtua sellaisessa oikeudellisessa muodossa, että se ei vääristä kilpailua avoimilla markkinoilla eli ns. kilpailullisilla markkinoilla.
Kunnallinen (liike)toiminta liikelaitosmuodossa on pääosiltaan myös kilpailuoikeuden näkökulmasta kestävällä pohjalla. Tämän vuoksi on tärkeää, että kunnat ja kuntayhtymät kiinnittävät huomiota (liike)toimintansa sellaisiin piirteisiin, jotka eivät ole kilpailuneutraliteetin näkökulmasta perusteltavissa ja ryhtyvät toimenpiteisiin tältä osin.
- Kunnallinen liikelaitos perustetaan ”liiketoimintaa tai liiketaloudellisten periaat-teiden mukaan hoidettavaa tehtävää varten”. Toiminnan tulee kuulua kuntalain 2 §:n mukaiseen kunnan toimialaan. Kunnan toimialan sääntelyn lähtökohtana on, että kunta ei voi harjoittaa liiketoimintaa pelkästään voiton tavoitteluun perustuen, vaan toiminnalla on oltava myös yhteys kunnan lakisääteisiin tehtäviin tai kunnan yleisen toimialan mukaiseen kuntalaisten hyvinvoinnin turvaamiseen. Jos tällaisia toiminnan yleishyödyllisyyteen viittaavia perusteita ei ole, kilpailuneutraliteetin näkökulmasta toiminnan harjoittaminen osakeyhtiömuodossa voi olla perustellumpaa.
Esimerkiksi kunnan sisäistä tai kuntien yhteistä palvelutuotantoa varten perustetut liikelaitokset ovat selkeästi kunnan toimialaan kuuluvia, eivätkä ne lähtökohtaisesti kilpaile yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa.
- Toiminnan on pysyttävä kunnan toimialan rajoissa myös toiminnan aikana. Kunnan on arvioitava, miltä osin sen liikelaitokset toimivat alueelle, joka ei ole kunnan toimialan näkökulmasta perusteltavissa. Kunnalle palveluja tai omistajakunnilleen yhteisesti palveluja tuottavan liikelaitoksen ei ole tarkoituksenmukaista pysyvästi laajentaa liikelaitosmuodossa toimintaansa yksityisille markkinoille.
- Kuntien liikelaitosten on mahdollista myydä kilpailuneutraliteetin erityisesti vaarantumatta tilapäistä ylikapasiteettiaan markkinoille vähäinen määrä liikevaihdostaan, koska se on kansataloudellisesti järkevää taloudellisten voimavarojen hyödyntämistä. Tällöin on kuitenkin pidettävä huolta siitä, että markkinoille myytävät palvelut hinnoitellaan vallitsevan markkinatilanteen mukaisesti ja että hinnoitteluperusteet voidaan tarvittaessa riittävän selkeästi osoittaa, ettei epäilyksiä kilpailunrajoituslain vastaisesta ristiinsubventoinnista tai saalistushinnoittelusta synny.
Ristiinsubventoinnilla tarkoitetaan tässä yhteydessä sitä, että voimavarat hankitaan määräävän markkina-aseman turvin, minkä avulla puolestaan toteutetaan alihinnoittelu jollakin muilla merkityksellisillä markkinoilla. Tavoitteena on tällöin vallata markkinoita viimeksi mainitulla alalla. Saalistushinnoittelussa on kysymys siitä, että julkisyhteisö hinnoittelee tuottamansa hyödykkeet alle todellisten tuotantokustannusten.
- Liikelaitoksen toimintaa markkinoilla voidaan perustella esimerkiksi sellaisessa tilanteessa, jossa kunnalla on strateginen päätös/tavoite yhtiöittää liikelaitoksen toiminta ja saattaa toiminta kilpailuille markkinoille tietyn ajan kuluessa. Tällaisessa tapauksessa kunnan on syytä päättää nimenomaisesta yhtiöittämisen aikataulusta ja sen vaiheistuksesta sekä dokumentoida suunnitelma ja sen eteneminen vaiheittain. Kyseisellä menettelyllä voidaan ehkäistä siirtymävaiheeseen mahdollisesti liittyviä ristiriitoja ja ongelmia. Tällöin on perustelua toiminnan hallitun yhtiöittäminen kannalta, että toiminnasta on hankittu kokemusta kilpailuilta markkinoilta ja siten mahdollistettu toiminnan asteittainen sopeuttaminen uuteen kilpailuympäristöön.
- Jos liikelaitos toimii markkinoilla ilman lainsäädännöllistä tai muita perusteita, on harkittava, onko kilpailuneutraliteetin vääristyminen markkinoilla poistettava yhtiöittämällä toiminta.Tällöin on luonnollisesti ensimmäisenä pyrittävä selvittämään, onko yhtiöitettäväksi suunnitellulla toiminnalla tosiasiallisia edellytyksiä menestyksellisesti toimia markkinoilla.
Kunnallisen osakeyhtiön tai säätiön järjestäytyminen
- Mikäli kunnan toimintaa varten perustetaan uusi osakeyhtiö tai säätiö tai liikelaitos muutetaan osakeyhtiöksi, se siirtyy työnantajana osaksi yksityistä sektoria. Kuntaliitto suosittelee tällaisessa tapauksessa, että osakeyhtiö tai säätiö liittyy Kunnallisen työmarkkinalaitoksen yhteydessä toimivan Palvelulaitosten työnantajayhdistyksen (PTY ry) jäseneksi. PTY edustaa työnantajajärjestönä kuntien omistamia osakeyhtiöitä ja kuntien hallitsemia säätiöitä ja yhdistyksiä.
- Myös osakeyhtiöt ja säätiöt voivat tietyissä tapauksissa järjestää työntekijöittensä eläkevakuutuksen Kunnallisen eläkevakuutuksen kautta. Jäseneksi Kunnalliseen eläkevakuutukseen voidaan hyväksyä sellaisia yhdistyksiä, joiden jäseninä on vain kuntia tai muita eläkevakuutuksen jäsenyhteisöjä sekä sellaisia osakeyhtiöitä, joiden kaikki osakkeet ovat Kuntien eläkevakuutuksen jäsenyhteisöjen omistuksessa , sekä tietyin edellytyksin sellaiset osakeyhtiöt tai säätiöt, joissa Kunnallisen eläkevakuutuksen jäsenyhteisöillä on kirjanpitolain mukainen määräysvalta. Kuntaliitto suosittelee, että osakeyhtiöt ja säätiöt liittyisivät Kunnallisen eläkevakuutuksen jäsenyhteisöiksi aina silloin, kun se lain mukaan on mahdollista.