Suomen Kuntaliitto, jonka hallituksessa asia on käsitelty, esittää lausuntonaan seuraavaa.
Muutosesityksen pääsisältö
Esitetyt muutokset koskisivat seuraavia asiakokonaisuuksia:
Ns. pormestarimallia: Lakiin otettaisiin kunnan johtamisen vaihtoehdoksi ns. pormestarimalli. Pormestari korvaisi kunnanjohtajan ja korostaisi poliittista johtajuutta. Pormestari voitaisiin valita enintään valtuustokaudeksi ja hän toimisi kunnanhallituksen puheenjohtajana. Lakiesitys mahdollistaisi myös apulaispormestarit.
Luottamushenkilön oikeus saada työstään vapaata: Lakiin otettaisiin säännös kunnan luottamushenkilön oikeudesta saada palkatonta vapaata siviilityöstään luottamustoimen hoitamisen ajaksi. Luottamushenkilön ja työnantajan olisi sovittava asiasta eikä työnantaja voisi kieltäytyä sopimasta vapaasta ilman, että vapaasta aiheutuu työpaikan tuotanto- ja palvelutoiminnalle vakavaa haittaa, jota ei voida välttää kohtuullisilla työn järjestelyillä.
Valtuustoryhmien toiminnan tukemista: Valtuustoryhmien toimintaedellytyksien parantamiseksi kunta voisi tukea valtuustoryhmien toimintaa sekä toimenpiteitä, joilla valtuustoryhmät edistävät kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia.
Kaikilla edellä mainituilla muutoksilla pyrittäisiin vahvistamaan kunnan poliittista johtajuutta.
Otto-oikeussääntelyn muuttamista: Kuntalain 51 §:ään otettaisiin säännös, jonka mukaan johtosäännössä voitaisiin määrätä, että johtokunta voisi käyttää otto-oikeutta sen alaisen viranomaisen päättämässä asiassa. Lähtökohta olisi, että johtokunnan otto-oikeus syrjäyttäisi lautakunnan otto-oikeuden.
Lisäksi otto-oikeutta rajoitettaisiin kuntien yhteisen toimielimen asioissa, jos asianomaiset kunnat ovat niin sopineet.
Talouden tasapainottamista koskevaa sääntelyä: Talouden tasapainottamista koskevia velvollisuuksia täsmennettäisiin muun muassa niin, että kunnanhallituksen ja tarkastuslautakunnan tehtäviä talouden tasapainotuksen toteuttamisessa terävöitetään.
Pormestarimallia ja johtokunnan otto-oikeutta koskevat muutosesitykset perustuvat Tampereen kaupungin aloitteeseen. Luottamushenkilön ja valtuustoryhmien asemaa sekä otto-oikeutta kuntien yhteisessä toimielimessä koskevat ehdotukset ovat taas ns. demokratiaprojektin tekemiä aloitteita. Kunnan talouden tasapainottamista koskevat ehdotukset perustuvat sisäasiainministeriön työryhmän selvitykseen. Hallituksen esitys on valmisteltu sisäasiainministeriössä virkatyönä.
Yleisiä huomioita muutosesityksestä
Kuntalakiin esitettävät muutokset perustuvat käytännön tarpeisiin.
Pormestarimalli on räätälöity Tampereen kaupungin tarpeita varten, mutta tulisi olemaan myös muiden kuntien käytettävissä. Myös luottamushenkilön oikeus saada työstään vapaata kunnallisen luottamustehtävän hoitamiseen on aika ajoin ollut esillä. Kun asiasta nyt säädettäisiin laissa, se vahvistaisi kunnallisen luottamushenkilön oikeudellista asemaa ja niin muodoin demokratiaa. Valtuustoryhmien toimintaedellytysten tukeminen on myös ollut epäselvä ennen kaikkea oikeuskäytännön tiukan suhtautumisen vuoksi. Nimenomaisella lain säännöksellä selvennettäisiin valtuustoryhmien toiminnan tukemisen pelisääntöjä.
Myös talouden tasapainottamista koskevien säännösten täsmentäminen on osoittautunut tarpeelliseksi. Ennen kaikkea suunnittelukauden epämääräisyys nykyisessä laissa vaatii sääntelyn täsmentämistä. Kaikki edellä mainitut muutokset ovat käytännön tarpeen vaatimia ja perusteltuja. Jäljempänä esitämme kuitenkin täsmennyksiä pykäläehdotuksiin.
Sen sijaan otto-oikeussääntelyn muuttamisesta voidaan esittää epäilyjä sääntelyn tarpeellisuudesta. Kuntalain luottamushenkilöorganisaatiota koskevat säännökset on selkeästi rakennettu niin, että lautakunnat toimivat organisatorisesti kunnanhallituksen alaisina ja johtokunta, joka on tarkoitettu ennen kaikkea vastaamaan liikelaitos- ja muusta laitostyyppisestä toiminnasta, toimisi joko suoraan kunnanhallituksen tai lautakunnan alaisuudessa. Kunta voi itse arvioida johtokunnan organisatorisen aseman.
Muutos, jossa johtokunnalle annettaisiin otto-oikeus, olisi ristiriidassa kuntalain nykyisen organisaatiosääntelyn kanssa ja vaarana olisi entistä suurempi sekavuus kunnan toiminnan organisoinnissa. Jos kunnassa halutaan siirtyä ns. tilaaja-tuottaja –malliin, jonka vuoksi muutosta ollaan nyt tekemässä, yksinkertaisempi ratkaisu olisi nimetä tuottaja -toiminnasta vastaavat toimielimet esimerkiksi tuottaja -lautakunniksi, jolloin sillä olisi jo nykyisen lain mukaan otto-oikeus alaistensa viranomaisten tekemiin päätöksiin. Toinen vaihtoehto voisi olla, että tuottajajohtokunnat toimisivat suoraan kunnanhallituksen alaisina, jolloin otto-oikeduen käyttämisessä ei tulisi ristiriitaa tilaajalautakunnan ja tuottajajohtokunnan välillä.
Vaikka otto-oikeuden antaminen johtokunnalle perustuisikin johtosäännön määräyksiin eli käyttöönotosta päättäisi kunta itse, organisaatiosääntelyn selkeys kärsisi ja otto-oikeusjärjestelmä tulisi entistä monimutkaisemmaksi. Kunnan sisällä sekavuutta voisi aiheuttaa myös se, jos osalla johtokuntia olisi otto-oikeus ja osalla ei.
Johtokunnan otto-oikeussääntely vaatii muutoksia myös oikaisuvaatimussääntelyyn. 51 §:n muutosehdotus on kirjoitettu niin, että lautakunnalla voisi kuitenkin olla otto-oikeus johtokunnan ja sen alaisen viranomaisen päätöksiin. Jos johtokunnalle halutaan antaa itsenäinen otto-oikeus, johdonmukaisuus vaatisi, ettei otto-oikeutta tällöin olisi lautakunnalla. Lainsäädännön selkeys vaatii vähintäänkin jommankumman vaihtoehdon valintaa, kumpaakin ei voida valita.
Talouden tasapainottamista koskevat ehdotukset perustuvat sisäasiainministeriön työryhmän selvitykseen ja ehdotuksiin. Työryhmä määritteli perustellusti myös tilintarkastajan tilimuistutuksen antamisen edellytyksiä (muistion s. 66) osana alijäämän kattamisvelvoitetta. Hallituksen esityksessä myöskään tätä osaa ei ole syytä sivuuttaa.
Pykäläkohtaiset kommentit
Seuraavassa kommentoidaan yksittäisiä pykäläehdotuksia ja esitetään niihin muutosehdotuksia.
15 b §
Valtuustoryhmä ja sen toiminnan tukeminen
Kuntalain 15 §:n mukaan valtuuston työjärjestyksessä tai muussa johtosäännössä annetaan määräyksiä muun muassa ”valtuutettujen valtuustotyöskentelyä varten muodostamista valtuustoryhmistä”. Kuntaliiton antamaan valtuuston työjärjestysmalliin on otettu tätä tarkoittavat määräykset. Sanamuodollisesti uusi 15 b § olisi kytkettävä olemassa olevaan sääntelyyn. Jos 15 b §:ssä on tarpeen määritellä valtuustoryhmä, puolueiden ja muiden ryhmien mainitseminen valtuustoryhmien muodostajina voi olla tarpeetonta, koska valtuustoryhmiä voi syntyä varsin spontaanilta pohjalta.
Pykälän ensimmäinen momentti voitaisiin kirjoittaa seuraavasti:
”Valtuustotyöskentelyä varten valtuutetut voivat muodostaa valtuustoryhmiä. Valtuustoryhmän voi muodostaa yksikin valtuutettu.”
24 §
Kunnanjohtaja, pormestari ja apulaispormestari
Nykyisen lain 24 §:ssä säädetään kunnanjohtajan asemasta. Uuteen 24 §:ään on lisätty pormestaria ja apulaispormestaria koskevaa sääntelyä, joka tekee pykälästä varsin pitkän.
Lain muutoksella poistettaisiin mahdollisuus ns. vaalikauden poliittiseen kunnanjohtajaan. Vaikka missään kunnassa sitä ei ole otettu käyttöön, on vielä kuitenkin syytä harkita senkin säilyttämistä yhtenä poliittisen johtamisen mallina.
Pykälän 2 momentissa kannattanee mahdollistaa myös kunnanjohtajan siirtäminen työsopimussuhteeseen, ei vain virkaan. Myöskään ei liene tarvetta poiketa niistä sanamuodoista, joita vastaavassa tilanteessa käytetään kuntajakolain 14 §:ssä. Selkeyttä voisi lisätä myös vaihtoehtojen erottaminen tai -sanalla. Momentti voitaisiin kirjoittaa seuraavasti:
”Pormestari voidaan valita, jos kunnanjohtajan virka on täyttämättä tai jos kunnanjohtajan virka on täytetty ja kunnanjohtaja siirretään hänelle soveltuvaan palvelussuhteeseen. Uuteen palvelussuhteeseen siirretyllä kunnanjohtajalla on oikeus saada siihen kuuluvat edut sellaisina, etteivät ne ole epäedullisemmat kuin kunnanjohtajan virkaan kuuluneet vastaavat edut.”
32 a §
Pormestarin ja apulaispormestarin asema luottamushenkilönä
Pykälässä säädettäisiin pormestarin ja apulaispormestarin vaalikelpoisuuteen vaikuttavista seikoista sillä tavoin, että käytännössä rajoituksia ei juurikaan ole. Valtuusto voisi myös päättää, että pormestarin ja apulaispormestarin on oltava valtuutettu.
Selvyyden vuoksi laissa tai ainakin perusteluissa pitäisi selvemmin todeta, voiko apulaispormestari olla kunnanhallituksen jäsen ja voiko hän toimia pormestarin sijaisena ja varahenkilönä.
Pykälään 3 momentissa säädettäisiin pormestarin ja apulaispormestarin etuuksista. Kun pormestari ja apulaispormestari ovat luottamushenkilöitä, johdonmukaisempaa olisi puhua ”palkkiosta” kuin ”palkasta”.
Jos vakiintunutta terminologiaa halutaan muuttaa, pitäisi myös selvittää muutoksen suhde kuntalain 42 §:ään, ennen kaikkea sen 2 momenttiin. Sen mukaan ”luottamushenkilölle voidaan maksaa palkkiota määräajalta”. Tällä on tarkoitettu juuri esim. koko- tai osa-aikaista luottamustoimen hoitoa.
32 b §
Luottamushenkilön oikeus saada vapaata työstään
Sääntely olisi kaksijakoinen siten, että toimielimen kokoukset on asetettu erityisasemaan verrattuna muihin luottamustehtäviin. Kokoukseen osallistumisen estäminen vaatisi työnantajalta työhön liittyviä painavia syitä. Muiden luottamustehtävien vaatimasta vapaasta olisi sovittava.
Sääntelyn keinotekoiselta tuntuva kaksijakoisuus voi vaikuttaa siihen, että järjestelmästä tulee nykyistä joustamattomampi eivätkä uuden sääntelyn tarkoitusperät toteudu.
Lakiteknisesti 2 momentti pitänee joka tapauksessa kytkeä selvemmin 1 momentin sääntelyyn esimerkiksi seuraavasti:
”Kunnan määräämän muun kuin 1 momentissa tarkoitetun luottamustehtävän hoitamista varten tarvittavasta vapaasta luottamushenkilön on sovittava työnantajansa kanssa.”
51 §
Asian ottaminen ylemmän toimielimen käsiteltäväksi
Tältä osin viittaamme aiemmin esitettyyn muutosten tarpeellisuudesta. Lakiteknisesti viittaamme pykälän nykyiseen sanamuotoon ja esitämme alkuosaan tätä tarkoittavan muutosehdotuksen. Kuten aiemmin esitimme, johdonmukaisuus johtokunnan otto-oikeudessa edellyttäisi joka tapauksessa, ettei lautakunnalla tällöin olisi omaa otto-oikeutta. Asianomainen momentti kuuluisi tällöin seuraavasti:
”Johtosäännössä voidaan määrätä, että johtokunta, sen puheenjohtaja sekä johtosäännössä määrätty kunnan viranhaltija voivat ottaa johtokunnan käsiteltäväksi asian, joka on tämän lain nojalla siirretty johtokunnan alaisen viranomaisen toimivaltaan ja jossa asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen. Tällöin asiaa ei voida ottaa sen lautakunnan käsiteltäväksi, jonka alainen johtokunta on.
Pykälän viimeisen momentin 3 kohdan alussa tarpeeton sana lienee ”kuntalain”.
68 §
Tilinpäätös
Lakiteknisesti voisi harkita ehdotetun 3 momentin yhdistämistä 2 momenttiin.
Viimeisessä momentissa pitää tilinpäätöksen mahdollisena allekirjoittajana mainita myös pormestari.
Puute osoittaa, että pormestarimallin aiheuttamat muutostarpeet muuhun lainsäädäntöön voisi olla tarkoituksenmukaista hoitaa yleisellä säännöksellä, jonka mukaan pormestariin yleensä sovelletaan kunnanjohtajaa koskevia säännöksiä.
69 §
Toimintakertomus
Pykälätekstistä näyttää jääneen pois perusteluissa mainittu 1 momentti, jonka mukaan toimintakertomuksessa on edelleen esitettävä selvitys valtuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisesta.
71 §
Tarkastuslautakunta
Pykälään tulisi johdonmukaisuuden vuoksi lisätä sana ”taloussuunnitelman”, jolloin pykälä kuuluisi seuraavasti:
”Jos kunnan taseessa on kattamatonta alijäämää, tarkastuslautakunnan on arvioitava talouden tasapainotuksen toteutumista tilikaudella sekä voimassaolevan taloussuunnitelman ja toimenpideohjelman riittävyyttä.”
89 §
Oikaisuvaatimus
Ehdotettu pykälän 2 momentti on osoitus niistä konkreettisista ongelmista, joita otto-oikeussääntelyn ulottaminen johtokuntiin voi aiheuttaa. Pykälään ehdotettu lautakunnan käsittelymahdollisuus on tarpeeton, jos 51 §:ään tehdään muutokset, joita esitimme.
SUOMEN KUNTALIITTO
Timo Kietäväinen
varatoimitusjohtaja
Heikki Harjula
johtava lakimies